نقش
نظام سياسي
در اصلاح
اداري
مهران
مصطفايي
بحث در
مورد نقش
سياسي
بوروكراسيها
يكي از
موضوعات
مهمي است كه
محققان
توسعه و
نوسازي را در
كشورهاي
جهان سوم به
خود مشغول
كرده است.
مثلاً «ماكس
وبر» به تمايز
ميان سياست و
بوروكراسي
اعتقاد داشت
و بر تفكيك
نقش
سياستمداران
و
بوروكراتها
تأكيد ميكرد. در برخورد
«وبر» با
سياست و
بوروكراسي
بخاطر وجود
ابهاماتي در
ديدگاههايش
با نوع
دوآليزم
مواجه ميشويم.
زيرا منطقگرايي
شديد وي در
ارائه الگوي
آرمانياش
او را وادار
ميكند
سازمانهاي
اداري را
مانند ابزار
بيطرف
بداند. در بخش
نخست اين
مقاله
موضوعاتي
تحتعنوان
موانع توسعه
اداري، شيوههاي
اصلاح نظام
اداري و
دموكراسي
اداري مورد
تحليل قرار
گرفت. گروه
انديشه عوامل
بازدارنده
مردمي كردن
نظام اداري: مهمترين
عوامل
بازدارنده
مشاركت و
مردمي كردن
نظام اداري
را ميتوان
به شرح زير
خلاصه كرد: 1-فقدان
نهادهاي
كارآمد براي
تجميع و بيان
خواستههاي
مردم و تبديل
آن به سياست. 2-بوروكراسي
ناكارآمد. 3-فقدان
سازمانهاي
غيررسمي. 4-نخبهگرايي
به جاي
شايستهگرايي. 5-حرفهگرايي
به جاي تخصصگرايي. 6-فقدان
قابليتهاي
لازم (سمبوليك،
استخراجي،
پاسخگويي،
توزيعي،
تنظيمي). 7-نارساييهاي
ارتباطي. 8-واگرايي. 9-سلسله
مراتب رسمي
به جاي
پلياركي و
پلوراليسم. 10-عدم
قابليت (عدم
تمايل) سيستم
در واگذاري
نقشها و
اقتدار به
نهادهاي
مربوطه. 11-عدم
آگاهي مردم. 12-وجود
سيستم اختفا. 13-فقدان
تنوع
ساختاري. 14-عدم
برخورداري
نهادها از
استقلال
لازم.* تأثير
تواناييهاي
نظام سياسي
در اصلاح
اداري
توسعه
در امور
اداري هر
جامعهاي
بدون توجه به
تواناييهاي
عملكردي
نظام سياسي و
اجتماعي
ناممكن
است. اگر
قابليتهاي
مختلف يك
نظام داراي
توان بالايي
باشند تحقق
توسعه ممكن و
آسان
است هر نظام
سياسي داراي
تواناييهاي
پنجگانه
زير است:
1-توانايي
سمبليك: محيط
سياسي يك
فضاي ارزشي،
اعتقادي و
نمادين است.
بدين معنا كه
هر نظام
سياسي بايد
دادههاي
خود را به به
صورت برنامه
يا قانون و
راهبرد در
تبادل با
محيط تنظيم
كند. در غير
اين صورت
مردم حاضر به
مشاركت و
همكاري براي
تحقق برنامهها
و راهبردها
نيستند و
وقوانين
جنبههاي
اجرايي خود
را از دست ميدهند.
تواناييهاي
نمادين يك
نظام در
ارتباط با
مربوط ساختن
دادههاي يك
نظام به ارزشهاي
حاكم بر
جامعه مورد
ارزيابي
قرارميگيرد. در اين
توانايي
رهبران
سياسي با
توسل به
تاريخ،
شجاعت،
جسارت،
خردمندي و
بلندهمتي
تجسم يافته
درگذشته
ملت، يا توسل
به ارزشها و
ايدئولوژيهايي
مانند
برابري،
آزادي، وحدت
ملي،
دموكراسي،
سنت ديني، يا
وعده دادن
موفقيتها و
پاداشهاي
آينده را
دارد. نظامهاي
سياسي از
لحاظ ميزان
اعتماد
شهروندان به
رهبران و
باور آنها به
الگوهاي
سياسي خويش
با هم تفاوت
دارند. اما
هدف از
بروندادهاي
نمادين،
تقويت ديگر
جنبههاي
عملكرد نظام
است؛
واداشتن
مردم به
پرداخت
سريعتر و
صادقانهتر
ماليات خود،
متابعت
مؤمنانه از
قانون يا
پذيرش
فداكاري و
ايثار، خطر و
سختي،
اينگونه
توسلات ميتواند
در دوره
بحراني
اهميت خاصي
داشته باشد. سادهزيستي
رهبران،
مطابقت
رفتار و عمل
رهبران با
گفتارشان،
تقوي و انساندوستي
رهبران ميتواند
درافرايش
توانايي
سمبليك نقش
داشته باشد.
برپايي
مراسم ملي و
مذهبي،
ايجاد
بناهاي
يادبود،
تلفيق ميهن
دوستي و
آموزش
انديشههاي
مدني در
مدارس، همگي
به احساس
مردم داير به
مشروع بودن
حكومت و
تمايل آنان
به متابعت از
نظام سياسي
كمك ميكند. 2-توانايي
استخراجي:
توانايي
استخراجي
نظام مربوط
است به ظرفيت
آن در تجهيز
منافع مادي و
معنوي محيط
داخلي و بينالمللي
جهت
پاسخگويي
بيشتر به
نيازها.
دستگاه
اداري
كارآمد نظام
را با قابليت
استخراجي
قابل ملاحظهاي
مواجه ميكند
و در صورت
فقدان
تشكيلات
اداري
كارآمد و
برنامهريزي
صحيح با وجود
برخورداري
از منابع
سرشار مشكل
بتوان اين
منابع را در
افزايش
مشروعيت و
مقبوليت
سياسي نظام
كه سهم به
سرايي دارد،
به كار برد. شناسايي
نخبگان علمي
و فرهنگي و
ايجاد فرصتهاي
برابر سياسي
و اقتصادي
بستگي به
توان نظام
سياسي در
استخراج
نيروهاي
اجتماعي در
درون جامعه
دارد. به همين
خاطر
بيسمارك ميگفت:
«شايد در روز
صدها نفر مثل
من به دنيا
بيايند ولي
شايد تا آخر
عمرشان
هيچگاه نظام
اجتماعي
فرصت بروز
خلاقيت و
شكوفايي به
آنان را ندهد.» اگر فرصتهاي
سياسي بر
اساس
شايستگي و
لياقت نباشد
هيچگاه
افراد لايق و
شايسته و
پرتوان علمي
و فرهنگي با
همه توان
اجتماعي
فرهنگي در
رأس مديريت
جامعه قرار
نميگيرد.
فقدان اقلي
آزادي در
عمل، امنيت
فيزيكي كه
نازلترين
سطح امنيت
است را مورد
تهديد قرار
ميدهد.
بهترين جلوه
عملكرد
استخراجي يك
نظام سيساي
به معناي
امروزي آن،
گسترش
فعاليتهاي
مدني
غيردولتي و
اداره امور
شهرها و
ايالتها
توسط
شهروندان هر
شهر در قالب
شوراهاي
شهري و
ايالتي جهت
استخراج
منابع
اقتصادي و
اجتماعي و
آموزشي و
رفاهي است. 3-توانايي
تنظيمي:
منظور از اين
توانايي
برخورداري
از اقتدار و
مشروعيت
لازم براي
كنترل رفتار
افراد و
گروههاي
گوناگون
جامعه است.
يعني روابط
بين گروهها،
بين افراد و
دولت داراي
حدود و مرز
باشد. در
چارچوب
تواناييهاي
تنظيمي بايد
مرزهاي
اقتدار و
اعمال قدرت
دولت و فرد
مشخص شود،
بدين معنا كه
دولت تا چه
اندازه ميتواند
در امور
اقتصادي،
سياسي و
اجتماعي و
رفاهي دخالت
كند. حوزههاي
زندگي عمومي
و خصوصي و
روابط بين
آنها مشخص
شود. توانايي
تنظيمي
امروزه از دو
راه توسط
نظامهاي
سياسي اعمال
ميشود يكي
از راه راه
ترغيب و
استفاده از
مشوقهاي
مادي و مالي،
معنوي و
ديگري با
تنظيم رفتار
با اجبار و
الزام
قانوني و يا
تهديد. با توسعه
دموكراسي و
ايجاد
حكومتهاي
مردمگرا
حقوق سياسي و
آزاديهاي
مدني
شهروندان
شامل
فرصتهاي
سياسي حق رأي
دهي، حق
نامزد شدن
براي احراز
مناصب
مختلف،
آزادي بيان و
مطبوعات و
اجتماعات و
مذهب، منع
تبعيض شغلي
عليه
گروههاي
اقليت و زنان
و نيز
حمايتهاي
شكلي قضايي
مانند
محاكمه توسط
هيأت منصفه و
حق اقدام
قضايي عليه
اعمال
خودسرانه
حكومت را از
خواستههاي
اساسي مردم
در تنظيم
روابط با
قدرت سياسي
گسترش داده
شده است. رشد صنايع
نيز مشكلاتي
در زمينه
انحصارات،
ايمني
صنعتي،
استثمار
نيروي كار و
آلودگي و
تخريب محيطزيست،
بهداشت
عمومي،
بهداشت
محيط،
ترافيك
شهري، سقط
جنين، طلاق،
رفتار جنسي و
كنترل طبيعت
موجب توسل هر
چه بيشتر به
اقدامات
حكومتي شده
است. ويژگي
تاريخ دوران
اخير،
افزايش
فعاليتهاي
تنظيمي است. الگوي
تنظيم رفتار
با بروز
تغييرات
گسترده
فرهنگي و
اجتماعي و
اقتصادي كه
توأم با رشد و
توسعه صنايع
و تكنولوژي و
فنآوري است
دچار
تغييرات
شگرفي
گرديده است
مثلاً تنظيم
رفتار
شهروندان در
استفاده از
برنامههاي
سمعي و بصري
كه از
ماهوارههاي
مختلف پخش و
تقويت ميشود
نياز
روزافزون به
توليدات
فرهنگي
متنوع در جهت
رقابت با آن
محصولات
دارد نه منع و
كنترل
توليدات
فرهنگي و
علمي. براي مشخص
ساختن
ويژگيهاي
عملكرد
تنظيمي هر
نظام سياسي
بايدئ به اين
پرسشها پاسخ
گفت. الف-چه جنبههايي
از رفتار و
تعاملات
انساني تا چه
حد تنظيم ميشود؟
آيا
فعاليتهاي
تنظيم حكومت
حوزههايي
مانند روابط
خانوادگي،
فعاليت
اقتصادي،
فعاليت
مذهبي،
فعاليت
سياسي، تحرك
جغرافيايي،
صلاحيتهاي
حرفهاي و
شغلي و حمايت
از فرد و
داراييهاي
مادي وي را در
برميگيرد؟ ب-براي
واداشتن يا
مجبور كردن
شهروندان به
متابعت، از
كدام
ضمانتهاي
اجرايي
استفاده ميشود؟
آيا حكومت از
ترغيب و
اقناع
اخلاقي،
پاداشها و
جريمههاي
مالي، اجازه
دادن به برخي
انواع
اقدامات،
مجازات يا
ايجاد
محدوديتهاي
فيزيكي و
هدايت
فعاليتهاي
مختلف
استفاده ميكند؟ ج-رفتار چه
گروههايي در
جامعه تنظيم
ميگردد و از
نظر شكلي چه
محدوديتهايي
براي اجراي
اين تنظيمات
و چه
حمايتهايي
براي حقوق
شهروندان
وجود دارد؟
آيا حق فرجامخواهي
وجود دارد؟
آيا اين
ضمانتهاي
اجرايي به
شكل واحدي به
اجرا گذاشته
ميشوند يا
آنكه حوزهها
يا گروههاي
مختلف را به
اشكال
متفاوتي تحتتأثير
قرار ميدهند؟
4-توانايي
توزيعي:
قابليت
توزيعي به
توزيع
اقتدارآميز
ارزشها،
منزلتها،
فرصتها،
قدرتها و
كالاها و
خدمات در
ميان سطوح
گوناگون
جامعه مربوط
است. بايد
توجه كرد كه
آيا مخاطبين
توزيع نظام
كل جامعه است
يا گروه
اقليتي از
مردم. در ضمن
بايستي به
رابطه ميان
نيازهاي
فردي و
فعاليتهاي
جمعي حكومت
در جهت تأمين
خواستههاي
مردم توجه
كرد. قابليت
توزيعي بايد
از دو بعد
اقتصادي و
سياسي مورد
مطالعه قرار
گيرد. در بعد
اقتصادي،
انجام
اصلاحات
اقتصاد از
لحاظ توزيع
مجدد ثروت به
صورت وضع
مالياتهاي
سنگين نسبت
به درآمدهاي
بالا و اعمال
معافيتهايي
براي طبقات
پايين جامعه
در جهت بالا
بردن سطح
پاسخگويي
نظام ضروري
است. در بعد
سياسي،
قابليت
توزيعي به
توزيع مجدد
قدرت مربوط
است كه در طي
آن نظام را از
حالت متمركز
به صورت
غيرمتمركز و
كثرتگرا در
ميآورد.
براين اساس
هر گونه
تحولي در
ساختار
اداري
مستلزم
اصلاحات
اساسي در
ساختار
سياسي است. مردم را
بايد در
اتخاذ
تصميمات
سهيم كرد. از
نظر توزيع
منزلتها و
افتخارات
نيز بايد
كليه سطوح
جامعه را در
نظر گرفت نه
آنكه صرفاً
بخش كوچكي از
جامعه از
چنين
امكاناتي
برخوردار
باشند. مفهوم
عدالت
توزيعي هم
ايجاد
فرصتهاي
برابر براي
همه
شهروندان
جهت استفاده
از مزايا و
امكانات
اقتصادي و
همچنين
فرصتهاي
برابر براي
همه در
مشاركت
سياسي چه حق
انتخاب كردن
و انتخاب شدن
را شامل ميشود.
بررسي
قوانين
انتخاباتي،
كنترل و يا
عدم كنترل
توليدات
فكري و
فرهنگي و
علمي و رسانههاي
گروهي ميزان
توانايي يك
نظام سياسي
را در اين بخش
نمايان ميسازد. 5-توانايي
پاسخگويي: با
بررسي
پاسخگويي به
تقاضاها و
فشارهاي
داخلي و بينالمللي
ميزان و حد
توان نظام
سياسي را ميتوان
سنجيد و بر
اساس آن
پيشگويي
تحمل و
استمرار
سياسي يك
نظام قابل
محاسبه است.
بوروكراسي
كارآمد،
تنوع
ساختاري و
استقلال
نقشها و زير
سيستمها و
احزاب سياسي
گروههاي ذينفوذ
و فشار و
نهادهاي
صنفي توان
پاسخگويي يك
نظام سياسي
را افزايش ميدهند.
وجود احزاب
فرهنگ وزين و
وقار پايدار
سياسي را به
همراه دارد،
گروههاي ذينفوذ
و فشار و
نهادهاي
صنفي نسبت به
تقاضاها و
نيازهاي
جامعه حساس
هستند و
سازمانهاي
اداري را
براي ايفاي
نقشهاي خود
در تحقق آن به
چالش ميكشند
و كنترل و
نظارت بر
عملكرد قدرت
سياسي و
دولتمردان
در راستاي
منافع عامه
از جمله
ثمرات آن است. از جمله
آفتهاي
نظامهاي در
حال توسعه يا
توسعه
نيافته در
فرآيند
پاسخگويي به
تقاضاها و
خواستهاي
شهروندان و
مردم آن است
كه فقط به
خواست
خانوادهها
خاص، يا
نظاميان و يا
امضاي سياسي
خاصي
پاسخگوست و
در نتيجه
تقاضاهاي
اكثريت
جامعه بدون
جواب باقي ميماند
و اين
توانايي
نهادينه نميشود. آفت ديگر
اين است كه
تأكيد بر
تواناييهاي
تنظيمي (تقويت
نيروهاي
نظامي و
امنيتي) و
اسطورهسازي،
به جاي تمركز
زياد بر
تواناييهاي
پاسخگويي،
استخراجي و
توزيعي است. نتيجه آنكه
فرآيند
توسعه و
پيشرفت اعم
از اداري و
سياسي و
اقتصادي و
اجتماعي و
فرهنگي
قواعدي دارد
كه با كاربست
آنها توسعه
ميسر ميشود.
اصلاحنگري
و اصلاحپذيري
و تصحيح
اجتماعي
ميوه آن
ارتقاي سطح
آگاهيها،
آرامش
اجتماعي،
وطندوستي،
تحمل مسالمتآميز
همنوعان،
فداكاري،
تفاخر به
تاريخ و آداب
و رسوم ملي و
ديني است. همه
اينها فقط از
راه آموزش
درست و جامعهپذيري
منطقي با
عنايت به
نخبگان علمي
به دست ميآيد. ·
همان، ص 168 منابع
و مآخذ
1-قوام،
عبدالعلي،
سياستهاي
مقايسهاي،
چاپ اول.
تهران: سمت، 1373 2-قوام،
عبدالعلي،
نقد نظريههاي
نوسازي و
توسعه سياسي.
چاپ اول.
تهران:
انتشارات
دانشگاه
شهيد بهشتي. 1374 3-گابريل ا.
آلموند و
ديگران،
سياست
تطبيقي، چاپ
اول. ترجمه
عليرضا طيب،
تهران:
انتشارات
علوم مديريت.
1376 4-ساعي، احمد.
مسائل
اقتصادي-سياسي
جهان سوم،
چاپ اول،
تهران: قومس،
1374 5-قوام،
عبدالعلي،
توسعه سياسي
و تحول
اداري، چاپ
اول، تهران:
قومس 1371 6-سيفزاده،
سيد حسين.
نوسازي و
دگرگوني
سياسي، چاپ
دوم، تهران:
قومس، 1373 1956political
Studies, Journal of Politics, Almond Gabriel & Comparative-7 Huntigton
Somuel, Political order in changing societies, New Haven and London:
-8
1968 Yale University Press,
|